(Brief) 헌재 2026. 2. 26. 2020헌마600 (방송광고 결합판매제도 사건) [8(합헌):1(계속 적용 헌법불합치)]

1. 결정의 개관

2026년 헌법재판소는 지상파방송광고를 구매하는 광고주로 하여금 지역·중소지상파방송사업자의 방송광고를 일정 비율 이상 함께 구매하도록 강제하는 방송광고판매대행 등에 관한 법률 제20조 제1항·제2항이 광고주의 계약의 자유(헌법 제10조)를 침해하는지 여부를 판단하여 기각(합헌)을 선고하였다(8:1). 광고주가 주요 지상파방송광고를 구매할 경우 원치 않는 지역·중소방송사 광고를 의무적으로 결합 구매해야 하는 결합판매의무 구조가 핵심 쟁점이었다. 법정의견(8인)은 방송의 공공재적 성격, 입법자의 정책재량, 광고주의 대체수단 가용성 등을 근거로 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였다. 반대의견(김형두 1인)은 결합판매가 광고주의 계약의 자유와 상업광고에 관한 표현의 자유를 과도하게 제한하며, 실질적으로 조세·부담금과 유사한 성격을 띠어 헌법에 합치되지 않는다고 보았다. 심사척도는 과잉금지원칙이 적용되었다.

2. 쟁점별 재판관 의견 대립 요약표

쟁점	법정의견(합헌)	반대의견(헌법불합치)	결론
1. 제한되는 기본권	8인 — 계약의 자유(헌법 제10조)만이 제한된다고 봄	1인 — 계약의 자유(헌법 제10조) • 상업광고에 관한 표현의 자유(헌법 제21조 제1항)가 중첩적으로 제한된다고 봄	법정의견(계약의 자유 제한)
2. 과잉금지원칙 위반 여부 (계약의 자유 침해)	8인 — 입법목적 정당, 수단 적합, 침해최소성·법익균형성 충족 → 위반 아님	1인 — 침해최소성·법익균형성 불충족(특정 집단에 조세 유사 부담 전가, 덜 침해적 대체수단 존재) → 위반. 즉시 위헌 시 지원 공백 우려 → 잠정적용 헌법불합치	기각 (합헌)
최종 결과			8:1로 기각 결정 (합헌)

3. 사건 배경

청구인은 영상 콘텐츠 제작·유통 관련 전략기획 및 법률조력 서비스를 제공하는 회사의 대표자로, 광고주 지위에서 지상파방송광고 구매를 시도하였다.

청구인은 2020. 4. 10.경 에스비에스엠앤씨와 광고판매대행계약을 체결하려 하였으나, 지역·중소지상파방송사업자의 방송광고를 일정 비율 이상 결합 구매해야 한다는 답변을 듣고 계약을 단념하였다.

청구인은 결합판매를 강제하는 심판대상조항이 자신의 계약의 자유 등 기본권을 침해한다고 주장하며 2020. 4. 17. 헌법소원심판을 청구하였다(권리구제형 헌법소원).

4. 심판 대상 조항

이 사건 결합판매조항: 방송광고판매대행 등에 관한 법률(2012. 2. 22. 법률 제11373호로 제정된 것) 제20조 제1항·제2항

제20조(방송광고 결합판매 지원) ① 지상파방송광고를 대행하는 광고판매대행자는 네트워크 지역지상파방송사업자 및 중소지상파방송사업자의 방송광고를 다른 지상파방송사업자의 방송광고와 결합하여 판매하여야 한다.
② 제1항에 따른 광고판매대행자의 방송광고 결합판매는 직전 회계연도 5년간의 지상파방송광고 매출액 중 네트워크 지역지상파방송사업자 및 중소지상파방송사업자에게 결합판매된 평균 비율 이상으로 하여야 한다.

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참고: 제20조 제3항은 심판대상 제외 — 방송통신위원회로 하여금 결합판매 지원규모 등을 고시하도록 하는 규정으로, 청구인이 다투는 내용이 아니어서 제외됨.

5. 주문

청구인의 심판청구를 기각한다.

의견 분포: 8:1 (법정의견 8인 합헌 / 김형두 1인 계속 적용 헌법불합치)

6. 청구인의 주장 및 본안 판단 쟁점

가. 청구인의 주장 쟁점과 헌법재판소의 판단

청구인들은 여러 주장을 했으나, 헌법재판소는 다음 주장들을 본안의 중심으로 삼지 않거나 계약의 자유 판단으로 흡수하였다.

쟁점	판단 요지
영업의 자유·재산권 침해	결합판매로 인한 추가비용 부담은 계약의 목적물·계약금액을 자유롭게 정하지 못하는 데서 발생하는 것으로, 계약의 자유 제한에 부수된 결과일 뿐임. 계약의 자유 침해 여부를 판단하는 이상 별도 판단 불요.
평등권 침해 (광고주 대상)	심판대상조항은 광고판매대행자에게 의무를 부과하는 것으로, 광고주를 직접 차별하는 조항이라고 보기 어려움. 주요 지상파방송사업자에 대한 차별(종합편성방송채널사용사업자와의 비교)은 청구인(광고주)의 관점에서 직접 문제되지 않음.

나. 본안 판단의 핵심 쟁점

본안 판단(법정의견)에서는 심판대상조항이 청구인의 계약의 자유(헌법 제10조 행복추구권)를 침해하는지 여부를 중심으로 다음 쟁점이 검토되었다.

과잉금지원칙에 위배되는지 여부

7. 적법요건 쟁점별 의견 대립 및 요지

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해당 사항 없음

8. 본안 쟁점별 의견 대립 및 요지

과잉금지원칙 위반 여부 (계약의 자유 침해)

이 쟁점에 대해서는 8인의 재판관이 위반되지 않는다(합헌)고, 1인(김형두)은 위반된다(계속 적용 헌법불합치)고 판단하였다.

📌

제한 기본권 의견 대립: 법정의견은 계약의 자유(헌법 제10조)를 중심으로 심사한 반면, 김형두 재판관은 심판대상조항이 계약의 자유와 상업광고에 관한 표현의 자유(헌법 제21조 제1항)를 중첩적으로 제한한다고 보았다.

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

의견 그룹	판단 (목적의 정당성)	판단 (수단의 적합성)
법정의견(합헌, 8인)	지역·중소지상파방송사업자의 방송광고를 활성화하여 이들을 재정적으로 지원하고, 지역 간 균형발전 및 방송의 공공성·공익성·다양성을 구현하기 위한 것으로 목적 정당.	결합판매를 통해 지역·중소방송사에 실질적 재정지원이 이루어지고 있으므로 수단의 적합성 인정. 지상파광고 매출 감소로 실효성이 저하되었다는 사정만으로 적합성 자체를 부정할 수 없음.
반대의견(헌법불합치, 1인)	목적의 정당성은 인정.	수단의 적합성은 인정.

(2) 침해의 최소성 및 법익의 균형성

의견 그룹	재판관	핵심 논리
법정의견 (합헌)	김상환, 정정미, 정형식, 김복형, 조한창, 정계선, 마은혁, 오영준 (8인)	① 주요 지상파방송사의 광고시장 점유율이 크게 낮아져 광고주는 종편, 온라인광고 등 대체수단을 선택할 수 있어 계약의 자유가 과도하게 제한된다고 보기 어렵다. ② 방송통신발전기금을 대체재원으로 사용하는 것은 용도 제한 등으로 결합판매 규모를 대체하기 어렵고, 새로운 기금 신설도 현실적으로 불확실하다. ③ 지역·중소방송사의 존립 보장 및 방송 다양성 구현이라는 공익은 중대하고, 광고주의 추가비용 부담과 원치 않는 계약 체결의 불이익은 상대적으로 중대하지 않다.
반대의견 (헌법불합치)	김형두 (1인)	① 결합판매 부담은 방송의 공공성·다양성과 직접 관련이 없는 광고주(사인)에게만 편중 전가되어 수익자부담원칙, 비용의 사회 전체 분담 원칙에 배치된다. ② 광고매체는 완전한 대체관계가 아니므로 특정 목표 시청자층 도달을 위해 주요 지상파방송이 필요한 광고주에게 사실상 추가구매가 강제될 수 있다. ③ 방송통신발전기금 배분 조정, 별도 기금 신설, 세제혜택·규제완화, 정부광고 우선 집행 등 덜 침해적인 대체수단이 존재한다. ④ 제한되는 사익(계약의 자유 및 상업광고 표현의 자유) 침해가 중대한 반면, 달성되는 공익은 다른 방식으로도 달성 가능하여 법익 균형을 상실한다.

9. 결정의 의의

📌

이 결정은 2012년 도입된 방송광고 결합판매제도의 헌법적 정당성을 최초로 전원재판부가 직접 판단한 사건으로, 광고주의 계약의 자유 제한과 방송 공공성 보장 간의 헌법적 경계를 설정하였다.

가. 적극적 의의

방송광고 결합판매제도의 합헌성 최초 확인
방송광고판매대행법 제20조에 대한 헌법재판소의 첫 직접 판단으로, 지역·중소지상파방송사업자 지원을 위한 결합판매의무가 과잉금지원칙에 위반되지 않음을 명확히 하였다.

방송광고시장에서의 입법재량 인정
방송의 공공재적 성격과 사회적 시장경제 원리(헌법 제119조 제2항, 제123조 제2항·제3항)를 근거로 입법자의 광고시장 규제에 대한 넓은 정책재량을 승인하였다.

나. 한계와 미결 과제

미디어 환경 변화에 따른 제도의 실효성 문제
법정의견도 지상파광고 매출 감소로 결합판매제도의 실효성이 저하되고 있음을 인정하면서도 합헌 판단을 유지하였는바, 제도의 실질적 존립 필요성에 대한 입법론적 재검토가 필요하다.

종합편성채널사업자와의 평등 문제 미판단
주요 지상파방송사업자는 결합판매의무를 부담하는 반면 종합편성채널사용사업자는 그렇지 않은 차별취급의 헌법적 정당성에 대하여, 이 사건에서는 청구인이 광고주였기 때문에 직접 판단되지 않았다.

다. 입법론적 시사

🏛️

법정의견 자체도 다양한 매체의 발전과 변화된 광고시장 상황에 맞추어 심판대상조항에 대한 입법적 개선이 요구된다는 지적을 경청할 필요가 있다고 명시하였다. 결합판매제도의 장기적 존속을 위해서는 입법자가 기금 활용 방식 다각화, 대체수단 도입 등 제도 개선 방안을 검토할 것이 요청된다.

10. 검토할 쟁점

가. 법정의견의 심사강도 완화는 정당한가?

⚖️

결론: 법정의견은 방송의 공공재적 성격을 이유로 완화된 과잉금지심사를 적용하였으나, 결합판매 비용이 특정 집단(지상파광고 이용 광고주)에게만 편중 전가되는 구조를 조세·부담금 논리로 볼 경우 더 엄격한 심사가 필요하다는 반대의견의 지적은 설득력이 있어, 심사기준 설정의 타당성 문제는 남는다.

(1) 관련 선례의 요지

선례	핵심 명제
헌재 2013. 9. 26. 2012헌마271	방송광고의 공공재적 성격으로 인해 시장적 접근을 배제하고 정부의 개입·규제를 정당화함. 광고판매대행제도(미디어렙)는 공적 기능 수행 전제 위에 구축됨.
헌재 2008. 11. 27. 2006헌마352	한국방송광고공사 독점 체제가 실질적으로 경쟁을 배제한다는 이유로 헌법불합치 — 미디어렙 경쟁체제 도입의 계기.

(2) 법정의견의 논거와 그 한계

구분	내용
법정의견의 완화 심사 근거	방송광고의 공공재적 성격 + 헌법 제119조 제2항(사회적 시장경제)·제123조 제2항·제3항(지역경제·중소기업 보호) → 입법자의 정책판단 존중
반대의견의 비판	① 결합판매는 광고주의 표현의 자유(상업광고)와 계약의 자유를 동시에 제한하여 단순 경제질서 규제 이상의 기본권 제한임. ② 비용을 특정 집단에만 전가하는 구조는 부담금·조세와 기능상 동일하므로 엄격한 심사가 요구됨. ③ 법정의견이 완화된 심사를 적용한 것은 규제의 실질에 눈을 감은 것.

(3) 종합 평가

형식: 법정의견은 방송의 공공재적 성격 논리를 일관되게 적용하여 선례와 정합적.

실질: 광고시장 환경의 질적 변화(OTT·온라인 플랫폼 확산)로 인해 기존 공공재 논리의 적용 범위가 축소되고 있음에도 심사기준 조정이 이루어지지 않았다는 비판은 타당.

쟁점의 잔존: 종합편성채널 등 유사 위치의 방송사업자와 주요 지상파방송사업자 사이의 차별취급, 및 디지털 광고시장의 성장에 따른 결합판매제도의 재설계 필요성 문제는 향후 입법·사법적 판단의 과제로 남는다.

나. 결합판매제도의 장기적 실효성: 지상파광고 매출 축소 환경에서의 제도 존속 정당성

🔍

추적 필요 사항: 법정의견이 수단의 적합성 단계에서 '현재도 지역·중소방송사가 결합판매로부터 상당한 재정지원을 받고 있다'고 인정하면서도 입법적 개선 필요성을 시사한 만큼, 향후 입법자가 어떠한 제도개선 조치를 취하는지, 그리고 지상파광고 매출이 추가 감소할 경우 결합판매 지원규모가 어떻게 변화하는지를 추적할 필요가 있다.

핵심 검토 포인트
- 지상파광고 매출 추가 감소 시: 결합판매 지원규모가 연동되어 감소하면 제도의 실효성이 근본적으로 훼손될 수 있으며, 이 경우 합헌 판단의 전제가 되는 '수단의 적합성'이 소멸할 수 있음.
- 대체 지원제도 입법 시: 방송통신발전기금 개편 또는 별도 기금 신설 등 입법적 대안이 마련될 경우, 결합판매 강제가 침해최소성 요건을 충족하지 못하는 것으로 판단 기준이 변화할 가능성 존재.
- OTT·디지털 광고시장 성장: 지상파 광고의 대체 가능성이 더욱 높아질수록 법정의견의 '광고주에게 대체수단이 충분하다'는 논거의 설득력이 높아지는 반면, 결합판매 자체의 공익 달성 효과는 희박해지는 역설적 상황이 심화될 수 있음.